دولت در قیمت‌گذاری فرآورده‌های نفتی خلاف قانون عمل نکرد

تریبون مستضعفین- گفت‌وگویی که در ادامه می‌آید قسمت اول مصاحبه‌ی محمود سحابی کارشناس مسائل انرژی با خبرگزاری فارس حول هدفمندی یارانه‌ها، تعیین قیمت حامل‌های انرژی، قاچاق سوخت و مسائلی در ارتباط با بازار ارز است که پس از بازنویسی برای تریبون مستضعفین ارسال شده است.

نسبت قیمت داخلی فرآورده های نفتی به فوب خلیج فارس قبل از هدفمندسازی یارانه‌ها چگونه بود؟

بين سال‌های 1380 تا 1388، قیمت‌ داخلی فرآورده‌های نفتی (به جز بنزین) بین 30% تا 50% افزایش داشت و با قیمتی ناچيز یعنی کمتر از هر لیتر 200 ریال در اختیار مصرف‌کننده داخلی قرار می‌گرفت، ولی در همین دوره قیمت فوب خلیج فارس فرآورده‌های نفتی، تا 3 برابر افزایش يافته و قيمت متوسط آنها بيش از 20 تا 25 برابر بالاتر از قيمت متوسط داخلي بوده است. در سال 1388، متوسط نسبت قیمت داخلی فرآورده‌های نفتی به فوب خلیج فارس ۱۰/۸% بوده و در این سال قیمت همة فرآورده‌های نفتی داخلی به غیر از بنزین، کمتر از 4% قیمت فوب خلیج فارس بوده است.

هدفگذاری و معیارهای قانونی تعیین قیمت فرآورده‌های نفتی در فرآیند هدفمندسازی یارانه ها چه بود؟

بند الف ماده 1 قانون هدفمند کردن یارانه ها (مصوب دی 1388): قیمت فروش داخلی بنزین، نفت‌گاز، نفت‌کوره، نفت‌سفید و گاز مایع و سایر مشتقات نفت، با لحاظ کیفیت حامل‌ها و با احتساب هزینه‌های مترتب (شامل حمل‌ونقل، توزیع، مالیات و عوارض قانونی) به تدریج تا پایان برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران کمتر از نود درصد (90%) قیمت تحویل روی کشتی (فوب) در خلیج فارس نباشد.

طبق این قانون، دولت موظف شده بود به تدریج تا پایان برنامه پنجساله پنجم توسعه قیمت داخلی فرآورده‌های نفتی را با احتساب هزینه‌های حمل‌ونقل، توزیع، مالیات و عوارض قانونی، «حداقل» به 90% قیمت فوب خلیج فارس، برساند. اگر به متن این قانون دقت شود، مشاهده خواهیم کرد که اولا: مجلس شورای اسلامی نه کف زمانی برای انجام اصلاحات قیمتی دولت مشخص کرده بود و نه سقف قیمتی. ثانیا: تنها معیار اصلاح قیمت ها، عبارت مبهم و غیرشفاف «به تدریج» بودن آن ذکر شده بود. ثالثا: مشخص نیست که قیمت فوب خلیج فارس چه دوره زمانی ملاک تعیین قیمت فرآورده های نفتی است. به عبارت دیگر، در این بند از قانون، در مورد چگونگی اجرای آن یعنی روش قیمت‌گذاری و نحوه اصلاحات قیمتی فرآورده‌های نفتی، قاعده‌ای برای آنکه در چند مرحله و با چه شیبی اجرا شود، مشخص نشده و دست دولت باز گذاشته شده بود.

نحوه تغییر قیمت فرآورده‌های نفتی توسط دولت در گام اول هدفمند کردن یارانه‌ها چگونه بود و چه نسبتی با هدفگذاری قانون داشت؟

دولت با توجه به اختیارات گسترده ای که طبق قانون هدفمند کردن یارانه‌ها داشت به این جمع بندی رسید که به جای طرح مورد دلخواه برخی از نمایندگان مجلس مبنی بر اقدام به اصلاح قیمت ها در پنج گام (کاهش 20% قیمت داخلی با قیمت فوب خلیج فارس بصورت سالانه) که البته شکل قانون به خود نگرفته بود، قانون هدفمند کردن یارانه ها را در سه گام به انجام برساند و تاکید داشت که گام اول، باید گامی موثر باشد. از دیدگاه دولت، نتیجه اصلی کاهش تعداد گام¬های اصلاح قیمتی، کاهش هزینه‌های اجرای هدفمندسازی یارانه ها خصوصاً آثار غیرواقعی و غیرمستقیم (انتظارات تورمی) و در مقابل افزایش میزان و سرعت تحقق اهداف بود. براساس همین دیدگاه دولت اقدام به برداشتن گام اول اصلاح قیمت ها در آذرماه 1389 کرد و درنتیجه، به صورت متوسط قیمت هر لیتر از فرآورده‌های نفتی از 485 به 2685 ریال رسید؛ یعنی 5/5 برابر شد. بیشترین ضریب افزایش قیمت در مورد گازمایع و نفت‌کوره رخ داد و قیمت آنها به ترتیب 65 و 30 برابر شد و کمترین ضریب افزایش قیمت برای بنزین و نفت‌سفید رخ داد و قیمت این فرآورده‌ها حدود 3 تا 6 برابر شد.

از طرفی با توجه به ابهامات قانون که بدان اشاره شد و از طرف دیگر، با توجه به عدم اطلاع رسانی و شفاف سازی این موضوع از سوی دولت که قیمت سقف یا قیمت هدفی که مسئولین دولتی بدان اشاره می کنند (به طور مثال یادداشت وزیر اقتصاد درباره هدفمندسازی یارانه ها در پایگاه اطلاع رسانی دولت (۹۰/۱۱/۳۰)/ اظهارات دبیر ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها درباره نتایج اصلاح قیمت‌ها در مورد فرآورده‌های نفتی در مجلس شورای اسلامی (۹۱/۲/۵)) قیمت فوب خلیج فارس(90% یا 100%) است یا قیمت نهایی (فوب خلیج فارس بعلاوه هزینه‌های حمل‌ونقل، توزیع، مالیات و عوارض قانونی). امکان قضاوت یا اظهارنظر دقیق در مورد اینکه در مرحله اول هدفمند کردن یارانه ها چه درصدی از قیمت اصلاح شد و یا به چند درصد قیمت فوب خلیج فارس رسیدیم وجود ندارد، ولی با این حال، با درنظر گرفتن آمارهایی که شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران در اواسط آذرماه 1389 درباره قیمت نهایی فرآورده‌های نفتی منتشر می کرد، نسبت قیمت داخلی فرآورده‌های نفتی به نهایی همزمان با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها (آذر 1389)، به‌طور متوسط ۳۳/۵% شد. این عدد با اظهارات مسئولین دولتی که در مرحله اول هدفمندسازی یارانه‌ها حدود 30% قیمت‌ها اصلاح شده است و همینطور با روش اجرای قانون از سوی دولت که بدان اشاره شد، مطابقت دارد.

آیا اقدامی که دولت برای اصلاح قیمت‌ها انجام داد مطابق قانون بود؟ علت بوجود آمدن این همه سر و صدا و ایجاد اعتراض هایی از سوی برخی از نمایندگان مجلس و یا حتی کارشناسان، چیست؟

با توجه به عدم تعیین سقف قیمتی و همچنین عدم تعیین روند قیمت گذاری در بند الف ماده 1 قانون هدفمند کردن یارانه ها و همچنین ابهام موجود در این بند قانونی بخاطر استفاده از عبارت «به تدریج»، اصولا متهم کردن دولت از سوی برخی نمایندگان محترم مجلس و رسانه ها به اینکه در فرآیند قیمت گذاری فرآورده های نفتی برخلاف قانون مصوب مجلس عمل کرده است (شیب زیادی داشته است)، غیرکارشناسی و تا حدودی سیاسی به نظر می رسد.

البته با اصلاحی که اخیرا در ماده 1 قانون هدفمند کردن یارانه ها صورت گرفت (تعیین سقف قیمتی)، نظارت بر عملکرد دولت درباره نحوه قیمت گذاری فرآورده های نفتی تا حدودی بهتر شد.

علاوه بر تغییر قیمت فرآورده‌های نفتی در گام اول هدفمند کردن یارانه ها، دولت چه تغییراتی در نحوه عرضه این فرآورده ها انجام داد؟

علاوه بر اصلاح قیمت‌های فرآورده‌های نفتی، تغییرات مهم دیگری هم در سیستم قیمت‌گذاری و توزیع این فرآورده‌ها همزمان با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بوجود آمد:

الف- توزیع گازمایع و نفت‌سفید مصرفی خانوارها با استفاده از کالابرگ: عمده مصرف‌کنندگان اين فرآورده‌ها خانوارهاي كم‌درآمد بودند كه اغلب در شهرهاي كوچك، روستاها و مناطق عشايريِ فاقد شبکه توزیع گاز طبیعی متمركز هستند، به همین دلیل دولت اولاً يارانه مربوطه را کاهش چندانی نداده است (قیمت تعیین شده آنها با قیمت فوب خلیج فارس فاصله زیادی دارد) و ثانیاً به‌منظور مديريت مطلوب مصرف و توزيع عادلانه و کنترل‌شده، از ابزار كالابرگ استفاده کرده است.

ب- سهمیه‌بندی و دو نرخی شدن نفت‌گاز (بخصوص در بخش حمل‌ونقل): اولاً سوخت کلیه خودروهای گازوئیل‌سوز با توجه به نوع و کاربری سهمیه‌بندی شد، ثانیاً برای کاهش انگیزه اقتصادی قاچاق و همچنین عدم ایجاد فشار به بخش حمل‌ونقل عمومی، قیمت آزاد طوري تعيين شد كه با قیمت فوب خليج‌فارس فاصله كمتري داشته باشد.

با هدفمندسازی یارانه ها، چه تغییرات در مصرف فرآورده های نفتی رخ داد؟

تاثیر اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها بر روی میزان مصرف فرآورده‌های نفتی و کاهش آن، قابل توجه و چشمگیر می‌باشد. به طوری که در طول یک سال (اول دی 1389 تا آخر آذر 1390) حدود 5% صرفه‌جویی نسبت به مدت مشابه قبل، صورت گرفته که برابر با ۱۱/۳۷ میلیون لیتر در روز و در مجموع 4150 میلیون لیتر در سال (برخلاف افزایش سالیانه 3% آن در سال های 1380 تا 1388 به صورت متوسط). البته بخشی از صرفه‌جویی صورت گرفته در مصرف بنزین و نفت‌سفید به عوامل دیگری هم مرتبط است. مانند: استمرار سهمیه‌بندی بنزین، جایگزینی بنزین با CNG در خودروهای سواری و توسعه گازرسانی به بخش خانگی (و در نتیجه تغییر الگو و کاهش مصرف نفت‌سفید).

اگر بخواهیم تغییرات بوجود آمده در مصرف هریک از فرآورده‌های نفتی را به تفکیک مورد بررسی قرار دهیم، باید بگوییم به ترتیب شاهد کاهش 14% مصرف گازمایع برابر ۱/۸ میلیون لیتر در روز، کاهش 5% مصرف بنزین برابر 3/3 میلیون لیتر در روز، کاهش ۱۵/۷% مصرف نفت سفید برابر ۲/۳۵ میلیون لیتر در روز، کاهش 1% مصرف نفت‌گاز برابر حدود 1 میلیون لیتر در روز و کاهش 6% مصرف نفت¬کوره برابر ۲/۹ میلیون لیتر در روز بوده ایم. این کاهش ها در حالی رخ داده است که رشد متوسط مصرف همین فرآورده ها در سال 1388 نسبت به سال قبل مطابق با آمارهای ترازنامه هیدروکربوری کشور سال 1388 بدین ترتیب شامل افزایش ۱۲/۶% برای گازمایع، کاهش ۳/۶% برای بنزین، کاهش 6% برای نفت سفید، افزایش ۲/۱% برای نفت گاز و افزایش ۸/۹% برای نفت کوره بوده است.

همچنین در طول یک سال بعد از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها نسبت به مدت مشابه قبل آن، میزان مصرف فرآورده‌های نفتی در اکثر بخشها بین 15% تا 40% کاهش یافته است ولی میزان این کاهش مصرف در بخش حمل‌و‌نقل فقط 5% بوده است که قابل تامل به نظر می رسد.

همچنین به علت کاهش حدود 15% گازطبیعی اختصاص یافته به نیروگاهها، میزان مصرف فرآورده‌های نفتی در بخش نیروگاهی حدود 37% افزایش یافته است و همین موضوع موجب شده است که عملاً نیمی از اثر کاهش مصرف فرآورده های نفتی در سایر بخش‌ها خنثی شده و لذا در مجموع مصرف این فرآورده‌ها فقط 5% کاسته شد.

آیا اجرای این قانون درگام اول تاثیر بسزایی در کاهش قاچاق فرآورده های نفتی نیز داشته است؟

یکی از اهداف مهم اصلاح روش قیمت‌گذاری فرآورده‌های نفتی با هدفمندسازی یارانه‌ها این بود که با واقعی شدن قیمت، سودآوری ناشی از قاچاق سوخت کاهش یافته و در نتیجه بصورت چشمگیری از قاچاق این فرآورده‌ها جلوگیری شود. کاهش تمایل به قاچاق در مورد بنزین، نفت‌کوره و گاز مایع تا حدود زیادی رخ داده است و بعلت کاهش اختلاف قیمت، سودآوری ناشی از قاچاق آنها و در نتیجه رغبت قاچاقچیان در برخی از مرزهای کشور کاهش یافته است، ولی در مورد نفت‌گاز و نفت‌سفید با توجه به قیمت بالای آنها در آنسوی مرزها و قیمت پایین آنها در داخل، کماکان این موضوع وجود دارد و همچنان قاچاق نفت‌گاز بصورت چشمگیری انجام می‌گیرد.

خاطر نشان می‌شود برآوردها حاکی از آن است که پیش از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و بخصوص قبل از سال 1386 که هنوز سهمیه‌بندی بنزین اجرایی نشده بود، میزان قاچاق سوخت روزانه 10 تا 30 میلیون لیتر بوده است ولی در اواسط سال 1390 این قاچاق به کمتر از 5 میلیون لیتر در روز رسید که بخش عمده آن مربوط به نفت‌گاز است. البته بخش قابل توجهی از این کاهش قاچاق سوخت، بخاطر ایجاد و استمرار سهمیه بندی بنزین و همچنین ایجاد سامانه الکترونیکی خرید فرآورده‌های نفتی (نفت‌سفید، بنزین، نفت‌کوره و نفت‌گاز) برای بخش‌ها مصرف‌کننده (به جز حمل‌ونقل) و توجه به سهمیه اختصاص یافته به هر کدام از آنها و همینطور نظارت بر مصرف سهمیه دریافت شده در محل مورد نظر بود که ارتباطی با هدفمندسازی یارانه‌ها نداشت.

دلیل اصلی ادامه قاچاق نفت‌گاز چیست؟

دلیل اصلی این موضوع این بود که همچنان با توجه به اختلاف قیمت شدید نفت‌گاز در داخل و پشت مرزها، قاچاق این فرآورده‌ برای قاچاقچیان صرفه اقتصادی داشت. فقط کافی است توجه داشته باشید قیمت نفت‌گاز در اواسط سال 1390 در کشورهای همسایه بدین ترتیب بوده است: الف- ترکیه: بالای 2000 تومان، ب- افغانستان و پاکستان: حدود 1500 تا 1600 تومان، ج- کشورهای حاشیه خلیج فارس: حدود 800 تا 900 تومان.

دلیل دوم این موضوع دو نرخی شدن قیمت داخلی فرآورده‌های نفتی (بخصوص نفت‌گاز) است، زیرا این اختلاف قیمت حجم عرضه خارج از شبکه را بیشتر می‌کند و متناسب با این افزایش در عرضه خارج از شبکه، قاچاق هم افزایش می‌یابد.

دلیل سوم این موضوع را هم می‌توان شیوه خاص اجرای سهمیه¬بندی نفت‌گاز بخش حمل‌ونقل کشور بعد از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها دانست که فرصت مناسبی را در اختیار قاچاقچیان این فرآورده قرار داده است. زیرا در این روش امکان دریافت نفت‌گاز به قیمت سهمیه¬ای یعنی ليتري 150 تومان برای خودروها تا 3 برابر سهميه روزانه آنها (در صورت پيمايش بيشتر از متوسط روزانه) فراهم شده بود و این موضوع با توجه به اینکه این سهمیه روزانه براساس متوسط مصرف 9 ماهه گذشته همان خودرو تعیین شده بود، چندان منطقی به نظر نمی‌رسد. به عبارت دیگر، با این شیوه اجرای سهمیه‌بندی نفت‌گاز بخش حمل‌ونقل، همچنان بخش اعظم (بیش از 90 تا 95%) سوخت مصرفی این بخش با قیمت یارانه‌ای در اختیار آنها قرار گرفت.

در مجموع با وجود افزایش قابل توجه قیمت نفت‌گاز پس از اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها و همچنین سهمیه‌بندی آن در بخش حمل‌و‌نقل، از طرفی مصرف این فرآورده هم در این بخش و هم در مجموع (تمامی بخش‌های مصرفی) کاهش بسیار اندکی را تجربه کرد (حدود 3% در این بخش و 1% در مجموع) و از طرف دیگر قاچاق این فرآورده از مرزهای کشور همچنان ادامه دارد. این موضوع نشاندهنده آن است که شیوه قیمت‌گذاری و سهمیه‌بندی نفت‌گاز در مرحله اول اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها چندان مناسب نبود و نیاز به اصلاح دارد.

علاوه بر این، افزایش شدید نرخ رسمی و آزاد ارز در اواخر سال 1390 باعث افزایش قابل توجه صرفه اقتصادی قاچاق نفت‌گاز برای قاچاقچیان شده و در نتیجه میزان قاچاق این فرآورده‌ نسبت به اواسط سال 1390 افزایش یافت.

چرا افزایش شدید نرخ ارز، نقطه ضعف مهم فاز اول هدفمندسازی یارانه‌ها محسوب می شود؟

یکی از مهمترین عوامل تأثیرگذار در تعیین قیمت‌های منطقه‌ای (فوب خلیج فارس) فرآورده‌های نفتی بر حسب ریال بر لیتر، نرخ تسعیر ارز می‌باشد. در زمستان سال 1390، بازار سکه و ارز کشور بنا بر دلایلی دچار التهابات بسیار شدیدی شد و نرخ رسمی و آزاد ارز به شدت افزایش یافت، این موضوع باعث شد تفاوت میان قیمت‌های داخلی و منطقه‌ای افزایش یافته و در نتیجه، نسبت این دو قیمت (قیمت داخلی/ قیمت منطقه‌ای) کاهش ‌یابد.

به صورت کلی افزايش نرخ ارز برخلاف اجراي قانون هدفمند کردن يارانه‌ها است زيرا به عنوان مثال يارانه بنزين از ما‌به‌التفاوت قيمت بنزين ضربدر قيمت دلار و قيمت داخلي بنزين محاسبه مي‌شود و اگر قيمت دلار افزايش پيدا كند، يارانة بنزين افزايش يافته و اقتصاد كشور از منظر اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها در دور باطل افزايش قيمت بنزين، ايجاد تورم و افزايش قيمت دلار گرفتار مي‌شود. به عبارت دیگر، مدیریت نرخ ارز و جلوگیری از افزایش شدید آن (مانند آنچه در اواخر سال گذشته رخ داد) از لوازم حتمی اجرای قانون هدفمند کردن يارانه‌ها است و هرگونه کوتاهی یا سوء مدیریت در این زمینه به فرآیند هدفمندسازی یارانه ها ضرباتی شدیدی وارد می سازد.

قسمت دوم: معضل قاچاق سوخت و الزامات مرحله دوم هدفمندی یارانه‌ها