دوشنبه 11 فوریه 13 | 09:51

سیاست‌ خارجه آمریکا را چه کسی‌ می‎‎‎نویسد؟

یک اندیشکده آمریکایی می‎‎‎‎‎‎‎‎‎نویسد: قانون اساسی آمریکا قدرت زیادی به کنگره در سیاست خارجی داده است و سیاست خارجی بارها منبع تنش میان کنگره و کاخ سفید بوده است.


«شورای روابط خارجی» در مقاله‎‎‎‎‎‎ای به قلم «تونی جانسون»، «پی‌تر ژول» نوشت: قانون اساسی آمریکا قدرت زیادی به کنگره در شکل‎‎‎‎‎‎دهی سیاست خارجی کشور داده است، بااین وجود میزان فعالیت کنگره و نفوذ آن روی سیاست خارجی در دوره‎‎‎‎‎‎های مختلف متفاوت بوده است.

قانون‎‎‎گذاران به ندرت با دیگر کشور‌ها در زمینه سیاست و خط مشی تعامل مستقیم دارند، اما قوانینی که کنگره تصویب می‌‎‎‎‎‎‎کند یا پیمان‎‎‎‎‎‎‌ها و تصمیماتی که سنا تایید می‌‎‎‎‎‎‎کند می‌‎‎‎‎‎‎توانند روی تعاملات آمریکا با دیگر کشور‌ها تاثیر مستقیم داشته باشند. سیاست خارجی بار‌ها منبع تنش میان کنگره و کاخ سفید بوده است، به خصوص در مورد مسائلی مانند تحریم‎‎‎‎‎‎‌ها و کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی، تجارت و حقوق بشر. آن‎‎‎طور که پیداست کنگره یازدهم آمریکا که در ژانویه ۲۰۱۳ شروع به کار کرد نیز‌‌ همان کشمکش‎‎‎‎‎‎های سیاستی را خواهد داشت.

* کنگره در مقابل رئیس جمهور

رئیس‎‎‎جمهور یا قوه مجریه قدرت آغاز و اجرای سیاست خارجی از طریق واکنش نشان دادن به رویدادهای خارجی، ارائه پیشنهادات برای قانون‎‎‎گذاری، مذاکره در خصوص موافقت‎‎‎‎‎‎نامه‎‎‎‎‎‎های بین‎‎‎‎‎‎المللی، انتصاب مقامات سیاست خارجی و صدور بیانیه‎‎‎‎‎‎های سیاستی را دارد. برای پرداخت مخارج مربوطه، تایید کنگره و برای نهایی‎‎‎سازی توافقات و موافقت‎‎‎‎‎‎نامه‎‎‎‎‎‎های تجاری موافقت کنگره نیاز است. اما درخصوص قدرت جنگ‎‎‎‎‎‎‌ها ابهام وجود دارد. هرچند این قدرت برای کنگره در نظر گرفته شد، اما در عمل تصمیم‎‎‎‎‎‎گیری در این زمینه بیشتر تحت تسلط رئیس جمهور است.

* تقابل کنگره با رئیس جمهور

به گفته «دونالد آر ولفنزبرگر»، مدیر «پروژه کنگره» در «مرکز بین‌المللی وودرو ویلسون» «به طور کلی کنگره نمی‌‎‎‎‎‎‎خواهد در مسائل مهم بین‎‎‎‎‎‎المللی با نظر رئیس جمهور مخالفت کند، اما تمایل دارد در این زمینه نقش داشته باشد». اما دیگر متخصصین به مواردی اشاره کرده‎‎‎‎‎‎اند که در آن‌ها کنگره آشکارا در مقابل رئیس جمهور ایستاده است. امتناع از تایید معاهده «ورسای» در سال ۱۹۱۹ و ۱۹۲۰، شکست معاهده «منع جامع آزمایشات هسته‌ای» در سال ۱۹۹۹، و مخالفت با تایید «کنوانسیون حقوق دریا‌ها» برغم موافقت روسای جمهور آمریکا از جمله این نمونه‎‎‎‎‎‎‌ها هستند.

از قدیم کنگره از طریق بررسی‎‎‎‎‎‎های خود از نقش نظارتی خود برای نشان دادن مخالفتش با اقدامات اجرائی یا تغییر سیاست‎‎‎‎‎‎‌ها استفاده کرده است. کاوش پرونده ماجرای ایران – کنترا و مشکلات اطلاعاتی که منجر به حملات ۱۱ سپتامبر شد از جمله پرونده‎‎‎‎‎‎های برجسته نیم قرن اخیر است که کنگره به آن رسیدگی کرده است. طرح «عملیات سریع و خشمگین» به منظور رسیدگی به مسئله قاچاق اسلحه و مواد مخدر در مرزهای مشترک و بررسی حملات سپتامبر ۲۰۱۱ به سفارت آمریکا در لیبی از بررسی‎‎‎‎‎‎های اخیر کنگره آمریکا بوده است.

* اوباما وعده کمک مالی می‌‎‎‎دهد؛ کنگره مانع می‌‎‎‎شود

قدرت سرمایه کنگره به طرق مختلف روی سیاست خارجی تاثیر می‌‎‎‎‎‎‎گذارد. برای مثال زمانی‎‎‎که «باراک اوباما» دستور بستن زندان گوانتانامو را در ماه مارس ۲۰۱۱ صادر کرد، قانون‎‎‎گذاران با این طرح و انتقال زندانیان گوانتانامو مخالفت کردند. اخیراً نیز کنگره در دفاع از مجوز دفاعی (واش پست) که در ژانویه ۲۰۱۳ تصویب شد، محدودیت بیش‎‎‎تری برای انتقال زندانیان از گوانتانامو و دیگر تاسیسات آمریکایی به آمریکا یا یک کشور ثالث وضع کرد.

در نمونه‎‎‎‎‎‎ای دیگر، «کی گرانگر»، نماینده جمهوری‎‎‎خواه کنگره آمریکا در سپتامبر ۲۰۱۲ از سمت خود به عنوان رئیس کمیته ناظر بر کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی استفاده کرد و با انتقال کمک اضطراری ۴۵۰ میلیون دلاری آمریکا به مصر مخالفت کرد، و این برغم وعده «اوباما» به کمک ۱ میلیارد دلاری برای کاهش بدهی‎‎‎‎‎‎‌ها دوره «گذار قدرت» مصر از حکومت نظامی بود.

این حرکت در واکنش به افزایش نفوذ اعضای اخوان‎‎‎المسلمین در سیاست مصر بود و برخی قانون‎‎‎گذاران آمریکا خواهان این شدند که کمک‎‎‎‎‎‎‌ها مشروط به تامین شروط آمریکا شود.

* کنگره مخالف ول‎‎‎خرجی‎‎‎های اوباما در کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی است

در سال ۲۰۱۱، تقریباً ۲۰ درصد بودجه فدرال آمریکا به فعالیت‎‎‎‎‎‎های بین‎‎‎‎‎‎المللی امنیتی و دفاعی اختصاص داده شد و حدود یک درصد این بودجه صرف مخارج امور غیرامنیتی بین‎‎‎‎‎‎المللی یا کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی شد. مخارج دفاعی احتیاطی کشور به عنوان درصدی از مخارج کلی فدرال ده‎‎‎‎‎‎‌ها سال است که کاهشی ثابت داشته و هزینه‎‎‎‎‎‎های کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی نیز تا زمان جنگ عراق روندی نزولی داشته است.

بودجه‎‎‎‎‎‎ای که برای کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی درنظر گرفته می‌‎‎‎‎‎‎شود اغلب کاهش می‌‎‎‎‎‎‎یابد چراکه حوزه‎‎‎‎‎‎ای داخلی برای حفاظت از این برنامه‎‎‎‎‎‎‌ها وجود ندارد. و هرچند نظرسنجی‎‎‎‎‎‎های عمومی غالباً حاکی از حمایت اکثریت مردم آمریکا از توسعه کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی است، قانون‎‎‎گذاران با این توجیه که پول کشور باید در وهله اول صرف حل مشکلات داخلی شود سعی دارند این احساسات را تغییر دهند.

* کاهش بودجه کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی آمریکا مهم‎‎‎‌ترین اختلاف دولت و کنگره

«استوارت پاتریک» از «شورای روابط خارجی» درباره کاهش بودجه کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی در سال ۲۰۱۱ می‌‎‎‎گوید: «وقتی به پنتاگون و بودجه عظیم این سازمان نگاه می‌‎‎‎‎‎‎کنیم می‌‎‎‎‎‎‎بینیم ظاهراً در تمام بخش‎‎‎‎‎‎های کنگره‎‎‎‎‎‎ای در آمریکا تاسیسات نظامی یا دفاعی آمریکا وجود دارد». بودجه کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی در سال ۲۰۱۱ در مقایسه با سال ۲۰۱۰ نیم ملیارددلار کاهش یافت.

در بودجه سال ۲۰۱۲ که کنگره در اواخر سال ۲۰۱۱ تصویب کرد میزان کمک‎‎‎‎‎‎های خارجی مورد درخواست «اوباما» ۸ میلیارد دلار کاهش داشت.

حتی پس از تخصیص بودجه کنگره هم‎‎‎چنان می‌‎‎‎‎‎‎تواند امور را تغییر دهد. برای مثال بودجه در نظر گرفته شده برای پاکستان مورد اعتراض کنگره قرار گرفته است. در سال ۲۰۱۱ کنگره پس از حمله‎‎‎‎‎‎ای که منجر به کشته شدن «اسامه بن لادن» در نزدیکی شهر «ایبت‌آباد» رای به ممانعت از تخصیص بودجه به پاکستان داد و این باعث تنش در روابط با پاکستان و کاهش مسیرهای تامین منابع آمریکا برای افغانستان شد. پس از آن، طبق گزارش سرویس پژوهشی کنگره، کنگره آمریکا نظارت بیش‎‎‎تری روی بودجه‎‎‎‎‎‎های اختصاصی برای پاکستان اعمال می‌‎‎‎کند.

* پیمان‎‎‎‎‎‎‌ها و تجارت آمریکا

قوه مجریه درباره معاهدات و پیمان‎‎‎‎‎‎‌ها مذاکره می‌‎‎‎‎‎‎کند و این معاهدات و پیمان‎‎‎‎‎‎‌ها برای تصویب باید توسط دو سوم اکثریت سنا تایید شوند. کمیته روابط خارجی سنا نیز می‌‎‎‎‎‎‎تواند تصویب معاهده را به تاخیر بیندازد تا کاخ سفید تغییراتی در آن ایجاد کند. سنا می‌‎‎‎‎‎‎تواند از تایید معاهدات امتناع کند، آن‌ها را اصلاح کند یا قیود و شروطی به آن‌ها پیوست کند. در سال ۱۹۱۹ و ۱۹۲۰ سنا از تایید معاهده ورسای امتناع کرد. «ویلسون»، رئیس جمهور وقت آمریکا برای این معاهده مذاکره کرده بود. سنا به خاطر اینکه مبادا معاهده مذکور آمریکا را وادار به تبعیت از تصمیمات جامعه ملل کرده و قدرت کنگره برای اعلان جنگ تحلیل رود.

* کاهش همکاری سنا با رئیس جمهور

طبق گزارش «جان بی‌بلینگر سوم»، کارمند «شورای روابط خارجی» در «واشنگتن پست»، طی دو سال آخر دولت «بوش»، نود معاهده توسط سنا تایید شد، اما این تعداد طی دولت «اوباما» به میزان چشم‎‎‎گیری کاهش یافت. یک نمونه از این موارد کنوانسیون حقوق دریا‌ها است که حقوق مالکیت بر منابع دریایی را مدون کرده و به دنبال حفاظت از اقیانوس‎‎‎‎‎‎های جهان است. این کنوانسیون مورد تایید سنا قرار نگرفت علی‎‎‎رغم این‎‎‎که تمام شاخه‎‎‎‎‎‎های نظامی، صنایع دریایی عمده و بسیاری از گروه‎‎‎‎‎‎های زیست‎‎‎‎‎‎محیطی از آن حمایت کردند.

همان‎‎‎طور که در گزارش کارگروه «سیاست تجارت و سرمایه‎‎‎‎‎‎گذاری آمریکا» در «موسسه روابط خارجی» در سال ۲۰۱۱ خاطرنشان شده کنگره مطابق برخی معاهدات اقتصادی عمل نکرده است. در این گزارش اشاره شده که رئیس‎‎‎جمهور آمریکا از زمان منقضی شدن قانون «اختیار توسعه تجارت» (TPA) در سال ۲۰۰۷ دیگر قدرت مذاکره در موافقت‎‎‎‎‎‎نامه‎‎‎‎‎‎های بین‎‎‎‎‎‎المللی را ندارد. این قدرت توسط کنگره به رئیس جمهور داده می‌‎‎‎‎‎‎شد.

طبق این گزارش، تحت پروسه‎‎‎‎‎‎های تاییدشده در قانون تجارت ۱۹۷۴، «کنگره موافقت کرد با زمان‎‎‎بندی سریع‎‎‎‎‎‎‌تر به موافقت‎‎‎‎‎‎نامه‎‎‎‎‎‎های تجاری رسیدگی کرده و بدون اصلاحیه به این موافقت‎‎‎‎‎‎نامه‎‎‎‎‎‎های رای دهد. در عوض، این نهاد دستورالعمل‎‎‎‎‎‎هایی مبسوط و خاص برای مفاد شامل در این موافقت‎‎‎‎‎‎نامه‎‎‎‎‎‎‌ها و منافع خود و طرفین خصوصی برای مذاکره منتشر کرد».

هرچند این سیستم و قانون مربوطه در ابتدا کارکرد خوبی داشت، اما با افزایش نارضایتی عمومی درخصوص تاثیر سیاست تجارت آزاد آمریکا روی مشاغل و کسب و کار داخلی این قانون بحث ‎‎‎‎‎‎برانگیز شده است.

رئیس‎‎‎جمهور می‌‎‎‎‎‎‎تواند اجرائیه‎‎‎‎‎‎ای برای اجرای معاهدات بدون موافقت سنا صادر کند. موافقت‎‎‎نامه‎‎‎‎‎‎های اجرائی تقریباً ۹۰ درصد کل موافقت‎‎‎‎‎‎نامه‎‎‎‎‎‎های بین‎‎‎‎‎‎المللی آمریکا را تشکیل می‌‎‎‎‎‎‎دهند.

* تاکید بر «حقوق بشر» در سیاست خارجه آمریکا خواست کنگره است

کنگره با قاطعیت توانسته مسئله حقوق بشر را در بنیان سیاست خارجی آمریکا نهادینه کند که این قاطعیت کنگره از دهه ۱۹۷۰ شروع شد. «الحاقیه قانونی جکسون ونیک» در رابطه با قانون تجارت ۱۹۷۴ از جمله برجسته‎‎‎‎‎‎‌ترین قانون‎‎‎گذاری‎‎‎‎‎‎‌ها در این زمینه است. در این الحاقیه تصریح شده بود که چنان‎‎‎چه شوروی خواهان برقراری روابط تجاری مطلوب با آمریکا است نباید از مهاجرت یهودیان ساکن این کشور به فلسطین اشغالی ممانعت کند.

در دسامبر ۲۰۱۲، کنگره رای به لغو این الحاقیه داد و به اعطای روابط تجاری عادی دائمی به روسیه رای داد. اما کنگره به عنوان بخشی از روند قانون‎‎‎گذاری تحت عنوان قانون «مگنت‎‎‎‎‎‎اسکای»، تدابیری اتخاذ کرد که سفر مقامات روسی مرتبط با مرگ «سرژی مگنت‎‎‎‎‎‎اسکای»، حقوقدان روسی، و دیگر موارد نقض حقوق بشر را محدود می‌‎‎‎‎‎‎کرد. «اوباما» این قانون را در ۱۴ دسامبر ۲۰۱۲ تصویب کرد.

* قدرت اعلان جنگ در دست کنگره است

قدرت‎‎‎‎‎‎های جنگ‎‎‎‎‎‎افروز جهان از هم جدا شده‎‎‎‎‎‎اند. طبق قانون اساسی آمریکا، کنگره قدرت اعلان جنگ دارد که از این قدرت چهار مرتبه استفاده کرده است و نمونه اخیر آن جنگ جهانی دوم بوده است. در برخی نمونه‎‎‎‎‎‎‌ها مانند ویتنام، جنگ خلیج فارس در سال ۱۹۹۱ و حمله به عراق در سال ۲۰۰۳ کنگره مجوز جنگ را داده است.

رئیس‎‎‎جمهور که طبق قانون اساسی فرمانده کل قوا است، مسئولیت هدایت نیروهای مسلح را دارد. روسای جمهور در موارد بی‎‎‎‎‎‎شمار از قدرت خود برای گسیل نیروهای آمریکا به می‌دان‎‎‎‎‎‎های رزم یا در موقعیت‎‎‎‎‎‎هایی که امکان دشمنی یا خصومت قریب‎‎‎‎‎‎الوقوع وجود داشت استفاده کرده‎‎‎‎‎‎اند.

* رییس‎‎‎جمهور حق وتوی در خصوص «اعلان جنگ» را ندارد

در مقابل عکس‎‎‎‎‎‎العمل‎‎‎‎‎‎های سیاسی شدید علیه مداخله آمریکا در ویتنام، کنگره «قطعنامه قدرت‎‎‎‎‎‎های جنگ» را در سال ۱۹۷۳ تصویب کرد که حق وتوی «ریچارد نیکسون»، رئیس‎‎‎جمهور وقت آمریکا را لغو می‌‎‎‎‎‎‎کرد. تحت این قانون، رئیس جمهور باید پیش از گسیل نیروهای آمریکا به موقعیت‎‎‎‎‎‎های متخاصم با کنگره مشورت کند، تعهد نیربوهای آمریکا را ظرف ۲۴ ساعت گزارش دهد و چنانچه کنگره اعلان جنگ نکند یا مجوز استفاده از زور را ندهد ظرف ۶۰ روز به اقدام نظامی پایان دهد. اما در دهه‎‎‎‎‎‎های بعد روسای جمهور آمریکا مکرراً مغایرت این قانون با قانون اساسی را مطرح کرده‎‎‎‎‎‎اند و از ابهامات موجود در این قانون بهره‎‎‎‎‎‎برداری کردند.

سرویس پژوهش کنگره می‌‎‎‎‎‎‎گوید از سال ۱۹۷۵ تا ۲۰۱۲، روسای جمهور آمریکا بیش از ۱۳۰ گزارش در ارتباط با استقرار نیروهای آمریکا و تصویب قطعنامه‎‎‎‎‎‎های مربوطه تقدیم کنگره کرده‎‎‎‎‎‎اند، اما تنها یک مورد (حادثه مایاگوئز در سال ۱۹۷۵) اشاره شد که باعث محدودیت زمانی بود.

* ایران یکی از مسائل محل اختلاف کنگره و دولت آمریکا

مسائل موجود در سیاست خارجی که انتظار می‌‎‎‎‎‎‎رود در سال ۲۰۱۳ موضوع تنش میان «باراک اوباما» و کنگره شوند تشدید تحریم‎‎‎‎‎‎‌ها علیه ایران و کمک‎‎‎‎‎‎های مالی به مصر هستند. رسیدگی به کاندیدهای داوطلب پست‎‎‎‎‎‎های امنیت داخلی مانند وزیرخارجه و مدیر سازمان سیا از دیگر مسائل موردمناقشه خواهد بود.

علاوه بر مسئله کمک به مصر، تامین سرمایه برای وزارت دفاع و برنامه‎‎‎‎‎‎های وزارت کشور نیز ممکن است از مسائل مناقشه‎‎‎‎‎‎برانگیز باشند. جمهوری‎‎‎خواهان در کمیته خدمات مسلح مجلس سنا با کاهش مخارج دفاعی مخالفت کرده‎‎‎‎‎‎اند و درخواست و رای جمهوری‎‎‎خواهان در مجلس نمایندگان به افزایش بودجه امنیتی سفارت‎‎‎خانه‎‎‎‎‎‎‌ها احتمالاً بی‎‎‎‎‎‎ربط با حادثه بن‎‎‎غازی نیست. هرچند رهبری کاخ سفید یا سنا هیچ‎‎‎کدام پس از انتخابات ۲۰۱۲ تغییری نکرد، اما در رهبری کمیته سیاست خارجی تغییراتی را شاهد خواهیم بود.

* احتمال افزایش ناسازگاری میان رئیس جمهور و کنگره جدید آمریکا

«جاش راگین»، عضو هیأت تحریریه نشریه «فارن‎‎‎‎‎‎پالیسی» می‌‎‎‎‎‎‎نویسد که با توجه به وجود رهبران بانفوذ و در راه بودن گروهی جدید از قانون‎‎‎گذاران امنیت ملی، نتیجه «ممکن است کنگره‎‎‎‎‎‎ای باشد که تجربه و انگیزه کمتری برای همکاری با قوه مجریه دارد و نقش تباه‎‎‎‎‎‎کننده‎‎‎‎‎‎تری در سیاست خارجی خواهد داشت».

در زمینه قانون‎‎‎گذاری فضای سایبری در سال ۲۰۱۲ نیز در کنگره اختلاف نظر ایجاد شد. از دیگر موارد نگران‎‎‎کننده ناتوانی کنگره در آشتی میان کمیته‎‎‎‎‎‎های مختلف در برخی حوزه‎‎‎‎‎‎های سیاستی مهم مانند امنیت داخلی است که منجر به نگرانی درباره تاثیر عکس روی سیاست داخلی شده است.

در نوامبر ۲۰۱۲، «ریچارد لوگار»، سناتور سنای آمریکا و از اعضای بانفوذ کمیته روایط خارجی در نشریه «نشنال اینترست» پیشنهاد کرد که رئیس جمهور و رهبران کنگره با همکاری هم روابطی نزدیک‎‎‎‎‎‎‌تر در عرصه امنیت داخلی برقرار کرده تا به تقویت اتحاد ملی در مقابل بحران‎‎‎‎‎‎های سخت مانند جنگ با ایران یا دیگر حملات تروریستی فاجعه‎‎‎‎‎‎آمیز کمک کنند.

ثبت نظر

نام:
رایانامه: (اختیاری)

متن: